党的十六大和十六届五中全会，提出了加快城乡经济社会统筹协调发展的新要求，这为加快社会主义新农村建设，实现农业和农村的现代化进一步指明了方向。统筹城乡经济社会发展，是一个内涵十分丰富的概念，包含了统筹城乡产业布局和发展，加快城乡产业融合，促进城乡经济一体化发展；统筹城乡生产生活基础设施建设，使城市公共设施向农村延伸，改变农村农民的生产生活条件；统筹城乡资源配置，形成开放流通的要素市场，推动劳动力、资金、技术等资源要素在城乡之间互动，实现优化配置；统筹城乡国民收入分配，形成科学合理的财政支出结构，逐步向农村倾斜，实现以工促农以城带乡；统筹城乡社会事业发展，给予农民平等的国民待遇。在这诸多统筹内容中，统筹城乡就业和社会保障，与农民的利益最为密切，因而也是农民最为热切期盼的。本文试通过对统筹城乡就业与社会保障的意义和现状的分析，进一步强化统筹城乡就业与社会保障提出一些想法。
一、统筹城乡就业与社会保障的重要意义
（一）是践行科学发展观的客观需要
坚持以人为本，促进经济社会的全面发展，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，是贯彻落实科学发展观的基本要求。这其中，以人为本，是科学发展观的核心。而这个以人为本的“人”，当然也包括了目前仍是人口大多数的农民。而在现阶段，农民转移就业难、农民就业不充分、农民无保障、农民的后顾之忧多，是制约农村民生改善，影响农村进一步发展的重要因素。因此，统筹城乡就业，提高保障水平，切实解决农村农民的这一实际问题，是践行科学发展观的客观需要，也是落实科学发展观的一个基本内容。
（二）是统筹城乡经济社会发展的切入点
统筹城乡经济社会发展，内容十分丰富，要做的工作也很多。因此，统筹城乡发展，需要通盘谋划、长远安排，作为一个战略来实施。而相比较来说，统筹城乡就业与社会保障，是两个比较具体而重要的内容。且这一统筹内容，与农民群众的切身利益又最为密切。解决好这一问题，有利于增加农民收入，解除农民的后顾之忧，提高农民的生活质量，因而能广泛的调动农民的积极性。而从统筹城乡经济社会发展的全局来说，抓住了统筹城乡就业与社会保障，就是抓住了突破口，能起到牵一发而动全身的作用，推动统筹城乡经济社会发展工作的全面提升。
（三）是应对危机、扩大内需的根本措施
内需不足，已成为经济保持稳定发展的一大瓶颈。在国际金融危机的冲击下，这一瓶颈制约，体现更为明显。而城乡居民的内需不足中，农村居民的内需不足，显然更为突出。究其原因，最主要的有两条：一是收入有限，无力消费，扩大不了内需；二是保障不足，后顾之忧大，无心消费，不敢消费。因此，要扩大内需，促进经济保持平稳发展，最根本的是要提高包括广大农民在内的群众消费水平。而要提高农民的消费水平，其前提是提高农民的收入水平。根据农经统计，在2008年农民的10332元人均收入中，家庭经营收入占了44%；劳务收入占了5_.2%；而财产性收入和集体分配性收入仅分别为3._%和_._%。由此可见，农民收入主要靠经营收入和劳务收入。因此，要提高农民的收入水平，首先要提高农民的就业水平。所以统筹城乡就业，提高农民就业水平，是应对危机、扩大内需的根本措施。
（四）是提高农民生活水平，实现全民共享品质之城的有效途径
杭州市委、市政府提出，要建设“覆盖城乡、全民共享”的品质之城，这是落实科学发展观，统筹城乡发展观念的又一重大体现。而作为农民，最具体最实际的生活品质就是“安居乐业”“既无现实之虑、又无后顾之忧”。无现实之虑，就是要能就业，有收入来源，有生活保障，并逐步提高；无后顾之忧，就是要病有所医、老有所养。因此，就业和保障，是提高农民生活品质，建设品质之城不可或缺的内容。而这两项，恰恰也是薄弱环节所在。据杭州市2007年调查统计，当年全市农民人均收入低于2500元的农户有6万户，_5.4万人，占全部农户数的4.4%，这部分人员是建立生活品质之城的难点所在。低收入户致贫的原因很多，但主要的有两条：一是因病、因残致贫。农民致贫致残，一方面失去了劳力、没有了收入来源，另一方面是巨大的医疗费用支出，加重了家庭经济负担，往往是一人大病，全家致贫，短期内很难走出困境；二是转移就业不充分，造成收入来源单一。低收入农户，往往是就业于传统农业，来源于工资性收入和非农收入的很少，因而造成生活水平难以提高。
（五）是全面建设小康社会，实现现代化的必由之路
近年来，杭州经济社会发展成效显著，综合实力大大增强。但农业基础薄弱，农村建设滞后的问题依然存在，特别是道路、照明、供水、供电等基础设施建设还远远不能适应农业农村现代化建设的需要。改变这一现状，固然需要实施以工促农、以城带乡的发展战略；固然需要公共财政向农村倾斜，不断增加对农村的投入；固然需要发展集体经济，增强农村集体的积累与增收能力。但是，还有很重要的一条，就是要有广大农民的积极参与，没有农民的积极参与，农业农村的现代化是不可能的。而要有农民的积极参与，就首先要解决农民的充分就业问题，解决其收入水平和保障水平不高的问题。因此，统筹城乡就业，提高农民就业和收入水平，统筹城乡保障，提高农民的保障水平，不但关系农民个人，而且关系农业农村现代化全局。
二、按照统筹城乡的思路，实现农村劳动力的充分就业
实现农村劳动力充分就业，对于农民增收、农村小康意义十分重大。因此，必须围绕统筹城乡发展、统筹城乡就业的思路，来谋划对策、拟订措施，以实现农村劳动力的充分就业。
（一）农村劳动力的就业现状与转移潜力分析
1．总量和就业特点
2008年，杭州市有农户__6.62万户，农村人口400.94万人，其中农业人口344.25万人，农村劳动力为260._7万人。分析杭州农村劳动力现状，大致有以下几个特点：一是农村劳动力总量仍在增加。2008年农村劳动力总量为260._7万人，与2005的253.84万人相比，增加6.33万人，增幅为2.5%；二是从事家庭经营（含第一产业）劳动力在减少。2008年，从事家庭经营的劳动力数为_56.47万人（其中第一产业为79.27万人），与2005年的_7_.72万人（其中第一产业为86.99万人）相比，减少15.48万人，减少9%；三是外出务工劳动力逐年增加。务工收入已成为农民家庭收入的重要来源。2008年，杭州市外出（乡镇以外）务工劳动力为59.24万人，劳务收入为592676万元，比2005年的49.77万人、422677万元分别增加了19%和40.2%。
2．农村劳动力转移的潜力分析
2008年，杭州农村劳动力中，从事第一产业的为79.27万人，据对__52户农户抽样调查，从事第一产业的劳动力，劳动力人均经营的面积为：耕地0.75亩，林地4._亩，水面0.55亩，桑园、果园1.26亩。很显然，目前第一产业从业人员虽然算是就业，但劳动时间的利用是很不充分的，还存在很大的转移就业或挖掘产业潜力就业的潜力。按目前的生产手段和经营水平，经营目前杭州市的耕地、山林和水面，大约需要劳动力40万人。剔除就业愿望和病残等因素，约尚可转移10—20万人。
（二）农村劳动力转移就业的方向分析
农村剩余劳动力转移就业的方向，大致可以考虑如下几个方面：一是农业内部挖潜就业。主要是调整产业结构，发展效益农业；增加投入，改善设施，发展精品农业；精耕细作，改革农作制度，发展立体农业、循环农业和庭院经济。通过农业内部挖潜，为拥有充分农业资源的一产从业人员提高劳动时间的利用率，实现充分就业，提高经济效益，增加就业收入。二是发展农村二、三产业。农村二、三产业的发展潜力还很大，特别是农村的第三产业，如农村商业、交通运输、文化体育卫生、环保绿化产业、家政服务产业、装修保洁和金融服务等产业，有着广阔的前景。三是发展农村小城镇。实践证明，发展农村小城镇，对于繁荣农村经济，加快人口转移集聚，增加农村劳动力就业岗位有着十分重要的作用。四是向城镇转移。主要是向中心镇、县城和大中城市转移。特别是农村劳动力中年龄较轻，有较高文化素质，有一定经营能力或一技之长的，要鼓励他们向城镇转移。
（三）统筹城乡，实现农村劳动力充分就业的途径
如何从统筹城乡就业的要求出发，加快农村劳动力转移，实现充分就业，可以采取的对策与措施大致有以下几个方面：
1．要对劳动力进行统筹规划
要根据一个地区国民经济发展的总体计划，对城乡劳动力就业进行总体规划。一是要从一个地区一定时期国民经济的发展目标，对所需劳动力进行大体规划。要从发展目标、劳动力市场化和全国性流动的实际出发，大致匡算利用内外地劳动力在区域劳动力使用总量中的比例，与此同时，对企业利用本地劳动力进行必要的政策鼓励。二是对农村劳动力的产业布局进行规划并加以引导。要在现有劳动力基数和测算增量的基础上，根据新农村建设和农村经济社会发展目标，对农村劳动力在一、二、三产业的分布进行规划，并积极地加以引导。在规划农村第一产业所需劳动力时，不仅要考虑农业内部挖潜就业的因素，而且更要考虑第一产业从业人员数量减少而质量提高的因素。三是要统筹规划农村劳动力就业区域。按照我国实施城镇化的思路，农村人口和农村劳动力不可能大规模地向大中城市集聚，而是要形成一个由大中城市、县城、中心镇、集镇和中心村组成的呈梯度结构的城镇化体系。因此要对农村劳动力转移就业的区域进行统筹规划和引导，使农村劳动力按中心村、集镇和中心镇、县城、大中城市不同的发展要求进行综合分布。
2．要确立统筹城乡就业的观念
一是要转变观念，纠正只重视城镇职工就业，轻视农村居民就业的倾向。长期以来，由于城乡分割的二元结构，使一些人员认为城镇居民就业是重中之重，而农民就业就是自找出路，自己解决，总认为农民找不到出路还有点田地可耕，因而把农民就业放在次要的位置。这是十分错误的。特别是在城市化推进，土地被大量征用，失地农民不断增多，农村人口增加，人均资源不断减少，农民增收要求日益迫切的情况下，重视农民就业已经刻不容缓。要切实把农村农民失地与城镇职工下岗放在同等重要的位置。统筹安排，同等政策，统筹解决。二是要大开城门，搬掉门槛，消除一切不利于农民进城就业的体制和机制障碍。要取消各种不合理收费，取消不必要的繁杂手续，摒弃对农民进城就业的各种歧视，使农村进城务工人员进得来、留得住、有活干。三是要建立统一的劳动力市场，实现劳动力流动的市场化，优化劳动力配置。要加强对劳务中介机构的审查监督，确保农民工就业的合法权益。
3．要建立健全统筹城乡就业的工作机制
一是要建立农村就业调查统计制度。长期以来，各级政府对农村劳动力的状况模糊不清，只知大概而不知具体。因此要对农村劳动力的就业状况进行全面调查，摸清底数，要分门别类对从事家庭副业的劳动力、从事土地承包经营或其他经营的劳动力、城镇就业和外出务工经商的劳动力进行全面调查，摸清他们的就业程度、劳动时间的利用率、收入状况及转移就业的愿望。在调查统计的基础上，建立数据库，对农村劳动力的就业状况实行动态管理。
二是要建立农村失业登记制度。首先是要把土地征用而失地的农民，因各种原因没有分配到土地和其他农业资源的人员纳入失业登记范围，凡劳动年龄段内，有就业愿望的失地农民和其他没有分配给农业资源的人员都要列为失业对象，并作为重点加以关注，优先安排或为其介绍工作。对劳动年龄段内有转移就业愿望的其他农村劳动力，也要进行求职登记。
三是要加强基层劳动保障服务平台建设。富余劳动力多，劳动力转移任务重的行政村，应设立劳动保障服务室，配备兼职或者专职的劳动保障员，负责行政村内劳动力就业状况调查、剩余劳动力调查登记、信息沟通和就业指导培训等工作。乡镇劳动保障服务平台，在促进农村劳动力充分就业方面有着至关重要的作用。因此，要按照人员、场地、经费、网络、工作5到位的要求，强化服务平台建设。乡镇党委、政府要切实加强对服务平台的领导，充分发挥其农村劳动力转移的桥梁和纽带作用。要在中心镇建立劳动力市场，并发挥其沟通供需、实现就业的重要作用。实现城乡就业信息资源共享，使农村劳动力在求职登记、职业指导、职业介绍等方面，按照城乡统一的服务内容和措施，享受统一的就业服务，加快农村劳动力转移的步伐。
四是加强农村劳动力转移就业技能培训。农村劳动力转移就业技能高低，很大程度上决定了农民转移就业的成功与否。因此要切实加强对农民的转移就业的职业技能培训。要动员和组织社会力量开展对农民的转移就业培训。培训内容要符合转移就业的实际需求，要以劳动力转移的市场需求为导向；政府有关部门对培训机构要进行严格的资质鉴定，对收费高、质量差的培训机构要进行处罚；对质量高、口碑好的培训机构，要进行必要的奖励。
五是要切实维护农民的合法权益。要按照城乡统一的劳动用工管理制度，加强对农民工用工单位的监督和管理。严格监督用工单位按照要求与农民工签订劳动合同，并实行用工备案制度，及时监督用工单位为农民办理保险。要保障农民工的合法劳务收入，严格查处拖欠农民工工资行为。劳动保障部门要加大劳动保障的监察力度，及时受理农民工的侵权投诉，仲裁劳动争议，依法查处用人单位侵害农民工权益的行为，保障务工人员的合法权益。要解决进城农民工的住房、医疗、子女就学等问题，逐步改善农民工的工作和生活环境，使他们进城进得来、留得住、能发展，逐步融入城市，成为新市民。
4．要制订和落实统筹城乡就业的扶持政策
一是农民转岗培训的补贴政策。要在转移就业意愿登记的基础上，向有培训要求的农民发放非货币的培训补贴；政府向培训机构兑现培训补贴时，不但要看培训数量的完成情况，还要检验培训质量的情况，更要与转移就业是否成功的绩效挂钩，以此推动培训质量的不断提高。
二是企业使用农民工的鼓励政策。企业加大农民工的使用量，是农村劳动力加快转移就业的前提。因此，要制订政策，鼓励企业使用农民工。可对企业使用农民工实行补贴政策，按企业使用农民工的数量实行补贴。补助额可先高后低，随着工作的熟练与稳定，逐年递减。也可对用工单位为农民工参加保险进行保险补贴，以减轻企业用工成本，同样起到鼓励企业使用农民工的作用。农村困难群体是转移就业的难点所在，因此要特别对企业使用农村就业困难人员，如农村低保人员、低收入农户劳动力、农村40-50人员、农村退伍军人、农村有一定劳动能力并有就业愿望的残疾人，要进行重点补助。
三是对失地农民转岗就业要有特殊的政策。要对失地农民的转岗就业实行免费培训；失地农民自主创业、自谋职业的，可参照城镇下岗职工，在启动资金、税费上交、社会保障等方面实行特别的扶持政策；对使用失地农民的单位，要和使用农村就业困难人员一样，给予特别的补贴。
四是对农村困难人员就业公益性岗位的给予扶持和补助。要大力开发诸如农村护林防火、保洁保绿、安全防护等农村公益性服务岗位。农村困难人员在以上岗位就业的，在定岗位、定责任的前提下，岗位工资由政府补助，逐步过渡到由政府发放。这样，既能加快农村服务事业建设，又能解决农村困难人员的生活来源。
五是对劳务中介的补助政策。对牵线搭桥、介绍农村劳动力转移就业的中介服务组织，也可根据其位置、绩效、服务等方面，给予一定的奖励，以鼓励其发挥更大作用。
三、统筹城乡，完善农民社会保障制度
建立健全和完善农村农民的社会保障制度，是农民实现小康、提高生活品质的一个重要内容。从农民愿望和杭州的实际看，健全和完善农民的保障制度，主要应从以下几个方面着手。
（一） 加大财政投入，提高保障标准，完善农民养老保险制度
杭州市建立农民社会养老保险制度，起步于1992年。但起步时的农民养老保险制度，有很大的局限性：一是其为完全由农民个人储蓄性养老保险，政府财政和村集体组织没有经费投入；二是由于是农民个人储蓄保险，因而基金存量小、风险大、保障水平低。针对以往情况，杭州市于2007年重新制订出台农民的社会养老保险政策，其重点是：（1）以区、县（市）为基本统筹单位；（2）实行政府补贴、个人缴费、村集体经济补助相结合的筹资方式；（3）参保对象为具有本市农业户籍，年满_6周岁未满60周岁、未参加职工基本养老保险、失土农民养老保险的人员；（4）缴费基数按统筹地区上年度农民人均纯收入_00%确定，个人缴费比例为_2%，财政补贴比例为8%，对农村困难家庭，按政府补贴_5%、个人5%缴费；（5）参保人员年满60周岁，缴费年限满_5年的可按月领取养老金。
新的农民养老保险制度建立两年来，参保农民已达15.37万人（至2009年4月末）。
杭州市新的养老保险制度的建立，迈出了农民保障服务建设的重要一步，其重要意义：一是从无到有，在制度上实现了与城镇职工养老保险的接轨，体现了城乡统筹的理念；二是实现了资金来源的多样化，体现了参保者权利义务的统一；三是政府积极主导，体现了“角色”。
但是，按照城乡统筹的要求，杭州市的农民养老保险制度，仍需要进一步的完善和提高。
1．要提高农民的保障水平
现行的农民养老保险政策，与城镇职工相比，仍存在很大的差距。以2008年为例，当年杭州市的农民人均收入仅为_0332元，仅为城镇职工年收入的_/3强。而城镇职工的养老保险缴费基数是按上年职工年工资收入的27%确定的，而农民养老保险的基数是按上年农民人均收入的20%确定的，这一差距是非常明显的，也可以说是非常巨大的。尽管城乡差别在一个时期内还将客观存在，不可能在短期将其完全消灭，但是必须认识到这个差别的存在是不合理的，是必须消灭的。虽然现在也说不清现阶段农民的养老保险的筹资标准以多少为宜，但是有一条是肯定的，农民按上年人均收入的筹资比例应高于城镇职工的缴费比例，现行政策的职工年工资水平高，缴费比例高的“双高”和农民的年人均收入水平低、缴费比例低的“双低”现象，是必须颠倒过来的。
2．要增加政府财政资金的投入
政府财政资金逐年加大对农民养老保险的投入，这是一大进步。但是，这方面的投入还是十分有限的。杭州市目前参加农民养老保险的人数为_5.37万人，按2007年农民人均收入_万元为计算基数，政府财政补贴给每个参保农民的经费为800元，补贴给_5.37万农民参保者的总经费为_.229亿元，占当年财政收入的比例是很低的。因此，要完善农民的养老保险制度，要提高筹资标准，提高农民的养老保障水平，必须增加政府的财政资金投入，提高农民养老保险资金在政府财政资金支出中的比重，从而改变农民参保基数低而个人缴费比例高的局面。
3．要提高农民的参保积极性
目前，杭州农村农民养老参保人数占适合参保对象的比例还不高，而且在参保者中，也以40周岁以上者居多。农民参保积极性不高的主要原因：一是受子女养老、土地等生产资料养老的陈旧观念的影响；二是受眼前利益的限制，尽管农民每月的缴费额不高，但每月百来元的缴费，农民还是要细致掂量一番的；三是政府投入少，现有的保障水平太低，对农民的吸引力不强。要改变目前的状况，除了政府增加投入，提高保障水平外，还要加大宣传教育的力度，特别是要讲清权利与义务的关系，眼前利益与长远利益的关系，以此来提高农民的参保积极性。
（二） 进一步完善农村新型合作医疗制度
建立医疗保障制度，使农民“病有所医”是农民生活质量的重要体现。杭州市自2003年建立以区、县（市）为主体的新型农村合作医疗保险体系以来，“新农合”的覆盖范围不断扩大，保障水平逐年提高，到2009年4月，参加新农合的人数已达346.67万人，参合率为99.55%，居全省首位。筹资水平也逐年提高，2008年人均筹资额达到上年农民人均收入的_.6%以上。同时也理顺关系，加强了管理，将分散在卫生部门的新农合、在民政部门的医疗救助职能统一划归劳动保障部门管理，提高了协调性和管理水平。应该说，农村新型合作医疗制度的建立，对于提高农民的医疗保障水平，发挥了重要的作用，特别是对于农村重大疾病患者来说，无疑是起到“保护伞”的作用。但是，要使农村新型合作医疗制度发挥更大作用，还必须进一步健全与完善。
1. 要进一步提高筹资水平
要使新型合作医疗制度发挥更大的作用，关键是提高筹资水平，夯实物质基础、提高支付能力。虽目前筹资水平达上年农民人均收入的_.6%，但具体资金额度仅人均_50元。这样的筹资水平与实际支出需要，特别是与农民的保障要求相比，还是明显偏低的。因此，要确定提高筹资标准的目标，逐步把筹资标准提高到占上年农民人均收入的3-5%是需要的。要确定每年提高的比例标准。从财政和农民的承受能力看，只要各方努力，每年提高0.5个百分点是可以做到的。
2. 要改进筹资方法
政府要舍得花钱，真正从公共财政和统筹城乡的要求出发，增加对农村新型合作医疗的资金投入，进一步发挥政府在农村新型合作医疗筹资中的主体作用。按照权利义务相统一的要求，改进和完善农民的出资办法。现在农村合作医疗中的农民出资部分，由于村干部怕难怕烦，农民也不愿意缴，不少地方由村级组织在承担，给村级组织带来沉重负担，长此以往，肯定难以为继。因此，村干部要敢于做工作，善于做工作，加强宣传与引导，动员农民自觉出资。
3. 要提高管理与服务水平
要解决农民看病难、报销烦的问题。省市各级医疗机构要开通新农合网络，方便参合农民到各级医疗机构就诊。通过几年努力，逐步做到随就诊，随报销；同时新农合要进一步完善网络，实现与其他医保险种之间的衔接。要简化手续，方便在外地就诊参合人员的报销。
4. 要逐步做到全市统筹
要克服经济发展水平、财政负担能力和农民支付能力等方面差异，逐步实现全市统筹，以扩大基金规模，提高支付能力与保障水平。
（三） 健全失地农民保障制度
失地农民为城市化作出了巨大贡献，因此是一个具有特殊性的群体。从稳定和发展出发，要把这一群体的保障制度建设放到一个重要的位置。杭州市政府对失地农民保障工作十分重视，2003年6月，出台了《关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》，明确了征地农转非人员“低标准缴费、低标准享受”的“双低”养老保险政策，即失地农转非参保人员以上年全省职工平均工资的总额为缴费基数，缴费比例为_9%，一次性缴费总额的70%由被征地单位在征地补偿款中列支，30%由财政补贴。2005年3月，市政府出台了补充意见，解决了2003年文件出台之前的征地农转非人员养老保险问题。2005年_2月，市政府出台了“关于建立市区征地农转非劳动年龄段以上人员生活补贴制度的意见”，明确由市、区财政负责，向征地农转非劳动年龄段以上人员按月发放生活补贴。同时规定原有村集体经济每月发放的生活补贴不得减少，从而解决了所有征地农转非人员的养老保险问题。目前，杭州市已有42.35万征地农转非人员参加养老保险及享受各类生活补贴。
从杭州市区看，征地农转非人员的保险，政策覆盖面广，做到了应保尽保，不能保也给予发放补贴，而且保障水平也逐年提高。但从杭州全市看，这一政策参差不齐，很不平衡。一是保障标准差异大。五县（市）和萧山、余杭两区，保障的标准明显比市区低，即使是一些经济发达的区县，保障的标准大体仅为市区的_/2；二是对征地农转非人员还不能做到应保尽保。特别是对于文件出台前的农转非人员，还没有实现真正意义上的保障；三是对征地农转非人员转岗就业、失业救助等方面还没有具体有效的办法。
健全失地农民的保障制度，应从以下几个方面着手：一是失地农民的养老保障水平与城镇职工的保障水平实行比例挂钩。先按城镇职工养老保险缴费水平的一定比例确定失地农民的养老保险缴费标准，建立失地农民养老保险的制度框架，而后每年按城镇职工的工资额水平的提高而增加，享受亦此比照。二是扩大覆盖面，做到失地农民应保尽保。对失地农民保障制度建立以后的征地农转非人员，要做到即征即保，随征随保，保障不落实，征地不批准；对制度出台以前的人员，要在摸清底数的前提下，按照政府出资、个人缴费、村集体补贴的原则，将其纳入保障。三是要对征地农转非人员实行转岗援助。要加强对他们的转岗职业培训，增强转岗就业的能力；劳务中介机构要为他们开办专项服务；对一定时期内找不到工作的征地农转非人员，要实行失业救济，帮助他们渡过难关；对劳动年龄段以上的人员，要发放生活补贴，解决农村这一最弱势群体的生活问题。
（四） 加强对农民工的保障
农民工既是城镇新居民的一部分，同时也是农民中的一个特殊群体。因此农民工的保障制度建设，也是农村农民保障制度不可或缺的一个内容。
杭州市十分重视农民工的保障制度建设。2006年__月，针对农民工流动性大、收入较低的实际，市政府出台了“杭州市农民工基本养老保险试行办法”。按照“低标准缴费、低标准享受”的思路，通过降低企业和农民工养老保险缴费比例，为收入偏低的农民工参加养老保险铺平道路。2008年，又进一步降低缴费比例，即用工单位按全部职工工资总额的_2%缴费，个人按缴费工资的5%缴纳。这一标准与城镇职工相比，单位缴费和个人缴费分别下降了7个和3个百分点。并在统一办法与“双低”办法之间建立了双向通道，从而解决了低收入农民工的养老保险问题。截至2008年底，市区农民工参加养老保险已达到40万人。与此同时，杭州市针对农民工的特点，按照“低筹资、保大病、保当期”的思路，出台了农民工的医疗保险政策，即由用人单位按当月参加农民工医疗保险的农民工工资总额的3%缴纳，农民工个人不缴费，便可享受农民工大病住院医疗保险待遇，从而为低收入农民工参加医疗保险创造了条件。截至2009年底，市区外来务工人员参加医疗保险已达35万人。
完善农民工保障制度，重点要突出两个方面：一是提高参保率。进一步强化执法力度，严格农民工保险政策，严格按照使用农民工必须签订合同，必须参加养老和医疗保险的要求，督促用人单位和农民工订立合同，把农民工纳入保障体系。二是解决农民工保险关系转移接续这一难题。农民工保险关系转移接续难，是影响农民工参保积极性的一个重要因素。在这一因素作用下，农民工只关注眼前的现实利益，而不顾今后的长期利益。解决这一难题，在全国出台统一政策之前，可先在局部推行，如先在市域范围内跨统筹单位间转移和接续，而后在省域范围内转移和接续。这样圈层式扩展，最后定能在全国范围内转移和接续。
（五）完善农村弱势群体的保障制度
关于农村弱势群体，提高他们的生活质量是社会文明与进步的一个重要标志。因此，要全面建立针对农村各类弱势群体的保障制度。
1. 要完善农村最低生活保障制度
根据调查，杭州市农村去年人均收入低于2500元的农户约6万户、_5万人。其中已被列为低保对象的为3.3万户、6.8万人。完善农村低保制度，首先要提高覆盖率，要在低收入农户逐户摸底，摸清收入底数的基础上，确定低保户，做到应保尽保，无一遗漏，为困难的低收入农民提供最后的生活保障。其次要提高标准。经济发展快，财政承受能力强的区、县（市），应逐步把农村最低生活保障水平提高到不低于当地上年农民人均收入的1/2；发展较慢，财政薄弱，低收入农户较多的地方，也要尽力而为，逐步提高标准。同时要划定最低补差标准。低保对象的月补差额，最低不能低于当地低保标准的30%。最后要对低保农户实施专项援助。低保农户参加新型合作医疗，个人缴费部分可由政府承担，实行政府“兜底”；低保农户参加社会养老保险，个人缴费部分，也可明显低于一般农户；低保农户在参加就业培训、子女就学、医疗费报销等方面，都应有相应的援助政策。
2. 要把农村残疾人保障放到重要位置
对精神残疾、智力残疾、丧失劳动能力、家庭无稳定收入来源的残疾人农户，特别是“一户全残”的农户，要实行长期救助；对家庭遭受疾病，自然灾害而生活困难的残疾人家庭，要及时给予援助；对残疾人家庭列入低保，要相对降低标准，使更多残疾人家庭得到救助；对残疾人参加新型合作医疗和养老保险，要有比较优惠的政策。
3.要提高五保户的供养水平
要提高集中供养率，通过改建和扩建福利院、敬老院等社会福利机构，提高他们的集中供养率；对居家养老的五保老人，要加强社区服务，使之病有所医，生活有依靠；要随着社会和经济的发展，逐步提高供养人员的生活标准，使之共享改革发展成果。
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