“轨道上盖商业+办公+居住”的规划建设模式正在推动深圳形成全域空间立体开发的新格局。鲁力 摄

    深圳，中国改革开放的探路者、试验田。改革开放40年来，这座城市为国家的改革探路创下了无数个“第一”。

    如果说31年前的土地使用权有偿出让“第一拍”，让深圳在中国土地制度改革史上石破天惊；那么，在深圳率先高度城市化，由规模扩张转向内涵式增长、精明增长之后，在土地制度改革方面更多体现的是精耕细作。

    2012年2月，原国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，深圳再次承担起为土地管理制度改革先行探路的重大历史使命，新一轮“土改”就此正式启动。

    而在此前的2004年，快速发展的深圳就已经开始在全国率先面临着土地、资源、人口、环境“四个难以为继”的严峻困境。其中，土地空间资源紧缺问题尤为突出。随后，“深圳效益”“深圳质量”的城市发展理念不断提出，也带动这座城市也逐渐步入了以盘活存量用地为主的新阶段。

    新一轮“土改”紧紧围绕存量用地展开。城市更新、土地整备、立体开发、集约利用，诸多的土地改革举措无一不围绕城市存量土地做文章。在践行新发展理念，倡导高效集约节约利用资源，统筹推进“五位一体”总体布局的当下，深圳二次“土改”的创新实践对于全国同样具有示范价值。

    立体开发

    带动土地综合利用

    6月12日下午，来深圳参加一场展会的王先生在酒店办理完手续后，拉着行李步行了几分钟便进入了福田站。他在这里搭乘地铁11号线，半个小时便到达机场。“深圳的城市设施现在是地上地下融为一体，高效便捷。不但去看展会有地铁坐，住在中心区的酒店里，坐地铁去机杨也很方便。”这次来深圳的经历给王先生留下了很好的印象。

    福田站地下分为3层，总建筑面积27万平方米，这里不但有2号、3号、11号3条地铁线可以乘坐，还有多条高铁线路可以选择。这里既是一个我国第一座位于城市中心区全地下高速铁路车站，也是深圳重要的综合交通枢纽。同时，也是一个土地集约高效利用，立体开发的成功案例。

    福田站枢纽作为全地下的综合交通枢纽，地下空间连接起了中心区内部各个公共交通的主要换乘点，形成了一体化的地下交通网络平台。32个地下通道出口遍及福田中心区深南大道段的南北两侧，将福田中心区内各主要办公、商业、居住、展示、地面交通连为一体，既为往来的市民乘客提供方便，也与周边建筑建立起良好连接。依托它便捷的交通，福田中心区政务、商务、文化、商业整体功能都得到了整体提升。

    在福田站向东仅仅两站之遥的岗厦北站，一个可供4条地铁换乘的岗厦北站交通枢纽工程正在施工之中。这里未来将有2号、10号、11号、14号4条地铁换乘，庞大的地下空间也将连接起周边的商业、办公及其它公共交通换乘场所，除了满足片区交通出行、缓解城市日益严重的交通拥堵，提升整个片区的土地利用效率和承载力。

    随着深圳轨道交通三期、四期工程的滚动发展，“轨道上盖商业+办公+居住”的规划建设模式必将推动深圳的土地利用从单一功能向综合功能转型，在深圳形成全域空间立体开发的新格局。

    集约利用

    打造土地“高产田”

    “自2012年起，深圳存量用地供应首次超过新增用地，近两年存量用地供应比例已接近80%。可以说，如何在有限的存量用地上打造出‘高产田’，既是这座快速发展城市的必然选择，也是深圳在土地制度创新实践方面必须解决的重大课题。”深圳市规划国土发展研究中心李江博士说。

    2017年，深圳辖区面积1997平方公里，GDP2.2万亿元，单位建设用地GDP达到22.3亿元/平方公里，已连续多年居内地城市首位。这既是深圳实现节约集约发展，坚定不移走精明增长城市发展之路的具体体现，也是深圳在深度城市化地区创新土地管理新模式的新成绩。

    据深圳市规划国土委相关负责人介绍，自深圳进入存量用地开发阶段之后，深圳在规划工作便开始着手不断优化城市内部空间结构，统筹整合生产生活生态空间资源，促进人口集中、产业集聚、用地集约，推动城市紧凑发展。

    首先，通过规划标准提升土地承载力。在划定城市开发边界、强化人均用地指标管控的基础上，及时修订《深圳市城市规划标准与准则》，建立适合高度城市化地区发展需要的用地使用标准。一是科学提高产业、居住等用地容积率上限。鼓励工业项目提高容积率，新版深圳城市规划标准与准则将工业项目容积率上限提高到4.0，新型产业用地容积率上限提高到6.0。

    其次，“分类、分区”管控容积率，优化调整城市密度分区。以环境容量和城市综合承载力为基础，划定城市密度分区，建立地块容积率的测算规则，保障了城市规划的科学性和公平性。积极应对高密度发展城市土地资源紧约束的现实，大幅提高了商业服务业、工业、物流等产业用地的容积率控制上限，支持存量土地的二次开发；分区调控居住用地容积率，促进居住与就业的相对平衡。

    三是坚持在城市中心区、交通枢纽、城市更新等重点区域推行土地功能混合利用，鼓励“商业+居住”“商业+工业”“轨道上盖商业+办公+居住”等，逐步引导土地利用从单一功能向综合功能转型。例如，在进行前海合作区综合规划设计时，提出综合容积率、混合用地指标比例、地下空间开发比例等土地集约利用指标群，并创新性地提出都市综合体开发模式，以规模不等的单元形式进行集群开发，鼓励都市综合体内部通勤平衡化、公共服务便利化，适应了节约集约用地的需要。深圳湾体育中心首创体育馆、体育场和游泳馆三馆合一的用地集约利用模式，节约用地5万平方米。

    四是在国家《工业项目建设用地控制标准》用地标准基础上，新版《深圳市工业项目建设用地控制标准（2012版）》提出适合高度化城市地区的投资强度、土地产出率、产值能耗、容积率、地均纳税额、成长率和土地弹性出让年限等七项指标，且有关工业项目建设用地控制标准均高于国家标准（以电子信息行业为例，深圳的投资强度标准为低于10920万元/公顷，国家投资强度标准为不低于4400万元/公顷。）

    空间统筹

    引领土地管理新方向

    深圳土地管理制度的每一次探索和实践，都对国家土地管理制度改革提供了宝贵的经验，而近些年来在城市空间管理上的空间统筹与协同开发，也引领着土地管理体制改革的新方向，继续践行着深圳作为改革开放“排头兵”和“试验田”的使命与担当。

    政策创新方面，基于规划实施中的公共安全和公共利益保护需要，深圳提出了对相邻未供应空间进行整体设计和统一建设的立体一级开发建设模式；对复合经营性用途的立体宗地，深圳探索提出按照主导用途对应的用地性质实行差别化的供应方式，其中主导用途可以依据建筑面积或者用地面积占比确定，也可以依据功能重要性确定。

    管理优化方面，针对立体开发、集约利用的特点，深圳探索提出立体宗地标准，即权属界线封闭且能够独立使用，需要单独设立建设用地使用权的空间，应当具备出入条件、市政接口条件、满足消防和人防要求以及设立立体宗地的其他条件。深圳还提出共有宗地和地役权，为满足立体宗地设定的出入条件和市政接口条件，出入口和市政接口空间可以设置为两宗或者多宗地共有，也可以在相邻宗地供应时，在其划拨决定书或者建设用地使用权出让合同中为该宗地附加设置地役权。

    目前，深圳的建设项目规划已由传统的指标规划转变为立体化利用空间规划，并建立起了多宗已供应土地进行整体设计、一体化开发的协调机制；在管理流程上，也提出了分阶段、逐步明确三维产权空间范围以及在建设工程规划许可审批环节设置弹性确认机制两种方案。便于在城市空间管理上实现空间统筹与协同开发。

    “尽管深圳建设用地地均GDP位居内地城市首位，但与香港、新加坡等城市相比还有一定差距。同时，深圳土地集约利用在原特区内外发展极为不均衡，原特区内建设用地地均GDP是原特区外的3.3倍。”深圳市规划国土发展研究中心总师孙永海说，深圳在高效集约利用土地方面仍任重道远，但同时也意味着，城市的平面空间虽有上限，但通过创新探索，城市发展永无止境。

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