从城市管理的职能和管理主体的权限来看，城市管理可以从多种途径进行，是一个集多种手段的综合管理。比较常用的主要有行政手段、经济手段、法律手段、宣传手段以及一些管理学中的其他手段。
7．1．1 行政手段
城市管理的行政方法，是城市政府依靠行政组织的权威，运用决议、命令、规章、制度、纪律、指示等行政手段，按照行政系统和层次，以权威和服从为前提，直接组织指挥、监督城市内各部门的各种社会经济活动的管理方法。
1．特点
行政手段主要依靠行政措施和行政级别的服从关系，直接对管理对象施加影响，通过行政机构和上级部门的行政权力，对管理对象采取强制性管理手段，如命令、指示、规定等，是城市管理中最传统、最简单和最基本的手段。其特点是：具有权威性、强制性、垂直性和无偿性。
2．实质
城市行政管理方法的实质就是通过城市行政组织中的职务和职位来进行管理，它特别强调职位、职责、职权的统一。按照行政管理的本质要求，城市各级组织和领导人的职责与权力范围是有严格规定的，各级之间的关系是明确的。如果职责与权力相脱离、职务与才能相脱离，那么就不可能是名副其实的行政管理。
由此可见，城市行政管理的权威来自管理者的行政级别和被赋予的权力。因此，很多管理者为了行使更大的权力，往往千方百计地提升本部门的级别；或者为了使某一个问题能得到彻底解决，往往安排比较高层次的官员前往，高级别的管理者在行使行政手段时往往更有力度。但是，由于责、权在很多部门都不对等，很小的事情往往也需要动用比较高的级别解决。
7．1.2 经济手段
经济手段是指依靠经济组织，运用各种经济杠杆，按照市场的客观经济规律来调节和管理城市，将管理对象引导到预先设想的轨道上来。在市场经济时代，部门之间的关系、人与人之间的关系以及个人与集体之间的关系的实质都集中在利益分配问题上。因此，充分利用经济调节手段来管理城市是市场化的客观要求。
1．主要内容
通过市场经济的实体运行部门，如企业、专业公司、联合公司以及银行等组织机构，从影响成本一收益人手，运用价格、税收、奖金、罚款等经济杠杆以及经济合同、经济责任制等经济活动形式约束、控制和引导经济实体按照城市发展的要求运行。
核心内容：通过经济利益引导居民和企业的行为，运用奖惩制度规范市场秩序。
2．实质
经济手段的实质就是物质利益问题，即从物质利益上来处理政府、企业或集体、个人等的各种经济关系，把城市企业和广大居民的利益同国家利益或城市整体利益正确地结合起来，为城市的高效率运行提供经济上的动力。因此，为了顾全城市的整体利益，城市管理的经济手段强调遵循最佳城市效益的原则，国家、集体和劳动者利益兼顾协调的原则，经济管理中条块结合的原则，政企分开的原则。
3．经济手段的类型
经济手段有宏观和微观两个层次。宏观层次上，主要通过城市政府的公共财政调节城市运行。一方面表现为通过税收取得财政收入，并调节产业结构和城市发展方向；另一方面，通过财政支出提供公共物品，并进行转移支付，有效满足居民的需求，维护社会公平和稳定；再一方面，还可以运用金融等手段引导和鼓励重点扶持对象，实现对城市各种经济资源的优化组合。在这个过程中，公共财政存在着收入与支出的平衡问题。为了获得更多的财政收入，提高税收似乎是一条途径，但高税收使企业利润减少，反过来也会减少政府税收。因此，为了获得高税收和长远利益，政府应该通过合理税收培育企业，通过企业数量和规模的扩大促进企业成长，才能保证地方经济和财政税收的可持续性。同时，公共财政又是维持城市公平的有利工具，通过城市税收等手段调节贫富差距是城市政府实施经济手段的重要任务。
微观层次上，经济手段主要有：管理收费、押金退款制度、补贴制度、强制刺激等。其中管理收费主要用来维护城市管理日常运行机构的物业价值、行政开支、机器设备的成本和折旧。但按照城市管理中的管理费主要由公共财政支出的原则，我国城市中存在的这部分费用收取与居民纳税构成了双重收费。加之很多非税收之外的费用收取都缺乏严格的合法性，因此，各种费用的收取存在大量非法成分而被市民所排斥。
4．问题
由于一切向“钱”看的社会风气和利益驱使，在实际运行时，往往存在下级向上级讨价还价，居民向国家讨价还价，单位与单位之间利益争执等问题。这些经济利益纠纷，反而成为城市运行的障碍。因此，经济杠杆如何运用，奖惩制度如何确立，价格决定权由谁掌握，价格公平由谁来监督等决定经济利益重新分配的问题的解决是能否使用好经济手段的关键。
由于我国目前的各种手段还不能很好地衔接和配套，在市场经济机制下，在对个人进行控制时，往往过多地使用了经济杠杆，尤其是过多地使用了罚款，这成为了有关部门变相谋取收益的重要途径，也成为被控制对象不服从的理由。针对部门之间的管理，常常由于过多地照顾到了企业经济收益对地方财政收入的作用，而忽视了生产过程给环境带来的负面影响，通过罚款的手段进行控制显得很乏力。
7．1．3 法律手段
法律手段是一种城市管理者通过各种法律条款行使城市管理职能的途径。城市管理最常用的法律手段是利用城市规划、建设和管理中各种社会关系的法律、法令、规章，并且通过司法工作和仲裁工作来管理城市，依法治市。
1．法律手段的特点
城市管理运用法律手段时也具有与法律本身类似的特点。
权威性：法律是按照法定程序，经过立法机关审议并通过司法部门强制实行的规定，是对任何团体和个人都具有约束力的有利武器。城市管理的某个规则、规定或流程一旦纳入法律程序，就意味着是至高无上的，涉及的所有利益相关者都必须无条件服从。
科学性：法律条款比起其他任何规则都更具有逻辑严密、界限清晰的特点，符合科学原理与技术规程，并在一定的时间内保持相对稳定性。因此，它是一种科学的管理手段。
统一性：法律是社会规范，是人们在社会活动中的行为准则。地方法规服从于全国性法规，其他法律服从于宪法；在法律面前，管理权限一视同仁。法律不仅是一切社会活动的行为规范，也是城市管理活动应该遵循的基本原则。因此，它是城市各环节运行的基本保证。
2．使用法律手段的基本原则
依法执法：要求管理人员在熟悉法律条款的基础上，防止对法律产生歧义、以言代法、以人代法的现象，严格按照法律程序使用法律手段。
程序执法：在熟悉法律程序的基础上，严格按照程序执法，严格把握执法机会，并规范程序和简化程序以提高城市管理效率。
文明执法：正确把握法律的分寸，在提倡执法过程和执法行为文明化的基础上，以理服人、以法服人。
严格执法：法律的权威性在于其严格和铁面无私。因此，严格执法是使用法律手段必须遵循的原则，也是实现公平管理的必要条件。
3．法律手段使用的保证
法律手段的使用必须有两个环节作保证：一是建立和健全各种法规，二是严格相应的司法工作和仲裁工作，这两个环节是相辅相成、缺一不可的。只有法规而缺乏司法和仲裁，就会使法规流于形式，无法发挥其在城市管理中的效力；法规不健全，司法和仲裁工作就无所适从，容易造成城市管理中的混乱。因此，城市管理在使用法律手段时应该注意的是法律的适用范围。
由于城市管理中包括了很大一部分居民自治管理和处理居民个人利益问题的内容，因此，城市管理中的法律手段只能在有限的范围内发挥作用，而在法律所能调节的范围之外，还有大量的社会关系和经济关系需要用其他方法来协调。所以，在城市管理中，应该注意把法律方法和管理的其他方法综合起来使用，这样才能达到最佳的城市管理效果。掌握法律的适用范围，恰当地将法律手段和其他手段相结合，也是保证法律手段成功发挥效力的途径之一。
4．城市管理中的立法重点领域
目前我国城市管理中已经和正在完善的法律法规有：
·城市规划管理法规体系，如城市规划法等。
·城市建设与经营法规体系，如城市建设投融资管理规定、城市经营的相关法律法规等。
·城市专业管理法规体系，如城市住宅法、城市房地产市场管理办法、城市环境管理规定、城市园林建筑保护规定、城市文物管理规定等。
这些法律法规涉及的都是在实践中总结出来认为需要立法的领域。随着立法内容的增加，城市管理的法制手段也在进一步完善。
7．1．4 宣传教育手段
由于城市管理中的很多措施需要市民配合行动才能真正落实，因此，对市民进行大力宣传和教育是城市管理的重要手段之一。宣传教育手段主要是指对城市居民进行宣传和思想教育，以提高他们的政治思想素质、文化知识素养以及专业水平素质，增强其对城市管理活动配合的积极性和主动性。
1．宣传的主要内容与机构
从微观领域来看，宣传较多的是与市民生活和切身利益相关的内容，主要包括：交通法规和交通意识，卫生常识，环境卫生意识，保护环境的自觉行为，遵守公共秩序，应急防御知识。开展宣传教育的层次主要以社区为主，主要是一种居民自我教育的形式；同时，还有相关部门的专业宣传，如水务管理局的节约用水宣传，环卫局的维护环境卫生教育，环保局的爱护地球宣传教育日；另外，一些相应的协会也成为宣传教育的主要组织，如绿色保护协会对环境保护的宣传。
从宏观领域来看，则是对城市整体形象的宣传活动。目前主要集中在城市形象设计的宣传和推广方面。城市为了更好地树立整体形象，通过标志物、城市景观设计、基础设施改造以及对城市历史文化的宣传，打造旅游形象，吸引更多的旅游者，发展旅游产业；通过宣传本城市人居城市的生活质量，吸引高端人才；通过改善投资环境吸引区域外的投资者。这些都是从宏观上宣传城市，是城市建设和城市发展吸引更多区域外优势资源的主要途径。
2．作用原理
一般认为，行政手段和法律手段是直接作用于被管理对象的意志和行为的，经济手段和思想教育手段间接地作用于被管理对象的意志和行为。经济手段是以物质利益为动力来诱导和推动人们的行动，而思想教育手段则是以激发被管理者的内在精神为动力。人的思想是人的行动的先导，宣传与思想教育，就是帮助人们树立正确的思想、道德、观念、纪律等。而这些自觉的行动需要全社会所形成的正气和正确的信仰提供基本前提。因此，当社会风气每况愈下时，宣传手段往往显得乏力；而当社会风气蒸蒸日上时，宣传教育手段就会彰显其巨大威力。从这个角度来说，养成良好的公民自觉习惯和形成良好的社会风气是城市管理中宣传手段成功的保证。
3．宣传教育的方式
所有能被市民接受的信息和媒介都能成为宣传教育的方式，如电影、戏剧、广播、电视、互联网络以及报纸、书刊，甚至广告宣传活动等，它们都可以从多方面、多角度对人们的思想施加影响。另外，发挥各种社会团体、各类教育部门、居民家庭、城市街道等组织的作用也是全民实施城市管理的重要渠道。只有这样，才能充分发挥宣传与思想教育工作在城市管理中的作用。
节选自《城市管理学》第七章第一节
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